Tegenstroom

De hervorming van de regels voor energieliberalisering is ontworpen om de grenzen voor het toetreden tot de markt te slechten en om concurrentie tussen de marktdeelnemers aan te moedigen. Die regelingen richten zich vaak op het versterken van nieuwe elektriciteitsaanbieders en marktpartijen op grond van de aanname dat ze efficiëntievoordelen meebrengen en daardoor het belang van het publiek op de lange termijn dienen.

In sommige landen proberen de regelgevers echter de markten te leiden en/of te aan te vullen door specifieke beleidsmaatregelen in te stellen ter bescherming van het publieke belang. Er kan bijvoorbeeld worden bepaald dat alle klanten moeten meebetalen aan programma’s voor het algemeen belang, zoals de bescherming van klanten met een laag inkomen en projecten voor energie-efficiëntie (System Benefit Charge). Om duurzame energie op de energiemarkten te promoten kunnen regelgevers ook nog eisen dat een bepaald percentage van de totale opwekcapaciteit van een elektriciteitsbedrijf of een nieuw verkregen capaciteit op een bepaalde datum afkomstig moet zijn van duurzame energiebronnen (Renewable Portfolio Standards) (zie CEEP, 2000 voor details).

De bovengenoemde maatregelen en andere beleidsmaatregelen zouden de negatieve invloed op gelijkheid en het milieu, veroorzaakt door energieliberalisering, kunnen verzachten en zelfs kunnen omkeren. Het opstellen van een dergelijk overheidsbeleid wordt echter vaak sterk tegengewerkt wanneer private belangen een grote rol spelen bij het vormen van de markt. Zodra markten eenmaal de richting van de toekomst van de elektriciteit mogen bepalen, zullen regelgevers steeds minder macht hebben om de private belangen te richten naar de publieke beleidsdoelstellingen.

In deze context krijgen initiatieven voor “regelgeoriënteerde hervorming van de energiesector” hernieuwde aandacht. Voorstanders van zulke initiatieven betogen dat de elektriciteitsvoorraad niet kan worden overgelaten aan de luimen van de markt of aan de overgebleven regulerende maatregelen, en ze voeren aan dat in de elektriciteitssector een gecentraliseerde structuur van regelgeving moet blijven bestaan. Ze wijzen erop dat landen de economische en milieuprestaties van de elektriciteitssector aanzienlijk kunnen verbeteren door het bestaande systeem van regelgeving te veranderen in plaats van het te vervangen door een onzeker marktsysteem.

Een van de belangrijkste initiatieven voor de hervorming van de regelgeving is geïntegreerde planning van de hulpbronnen (GPH). Dit is erop gericht om de elektriciteitsregelgeving te verbeteren door van elektriciteitsbedrijven te eisen dat ze alle opties voor het opwekken van energie, grote en kleine en de opties voor de vraagzijde en de aanbodzijde, overwegen, om uit te zoeken hoe tegen de laagste kosten aan de verwachte vraag naar energie kan worden voldaan. In sommige gevallen eisen de regelgevers van de nutsbedrijven dat ze milieukosten van het opwekken van energie meenemen in de berekening van de mix van laagste kosten-minste hulpbronnen.

Wanneer GPH juist wordt ingevoerd, kan het de elektriciteitssector in ontwikkelde landen en in ontwikkelingslanden van dienst zijn bij het verminderen van de afhankelijkheid van grote gecentraliseerde projecten, waarbij geld wordt bespaard en de slechte sociale en milieu-invloeden worden verbeterd (PRAYAS, 1999). Aangezien GPH-processen vaak uitvoerige processen van publieke participatie inhouden, kunnen diverse aandeelhouders ook nog de plannen van de nutsbedrijven voor energieontwikkeling bekijken en alternatieven voorstellen.

Hoewel de GPH-methode vaak wordt ingevoerd in een systeem van een gereguleerd monopolie, sluit de invoering ervan de mogelijkheid van marktconcurrentie niet uit. Wanneer een nutsbedrijf of een regelgevend orgaan bijvoorbeeld zijn eigen plan van geïntegreerde hulpbronnen als een bench-mark gebruikt, kan hij een concurrerend proces van bieden beginnen om te zien of er een marktentiteit is die projecten kan aanbieden om de kosten van energievoorziening te verlagen. Zulke projecten kunnen worden verenigd in het uiteindelijke plan voor het elektriciteitsaanbod (Regulatory Assistant Project, 2002). Op deze manier kunnen de technologie en het kapitaal dat over de grens van de elektriciteitsindustrie ligt worden gebruikt zonder dat de elektriciteitsindustrie helemaal wordt overgeleverd aan de markt.

Een ander belangrijk initiatief voor de hervorming van de regelgeving is op prestatie gebaseerde regelgeving (PGR). Het is een “regulerende benadering die afhankelijk is van financiële prikkels en ontmoedigingen om het gewenste gedrag van een gereguleerd bedrijf te bereiken” (Regulatory Assistance Project, 1998). Het werd in de elektriciteitssector toegepast om de veelbekritiseerde neiging van veel gereguleerde nutsbedrijven om ingebouwde inefficiëntie te ontwikkelen, tegen te gaan. Wanneer de winst van een elektriciteitsbedrijf bijvoorbeeld wordt bepaald door zijn kapitaalgoederen, zoals in het geval van regelgeving op basis van het rendementspercentage, dan is het bedrijf geneigd om de voorkeur te geven aan kapitaalintensieve elektriciteitscentrales op grote schaal boven andere manieren om met minder kapitaal te voldoen aan een gegeven elektriciteitsvraag. Bij een prijsreguleringsysteem ontstaat er ook inefficiëntie, omdat winsten worden verbonden aan het aantal verkochte kWh waardoor nutsbedrijven hun elektriciteitsafzet proberen te maximaliseren ook als ze dezelfde diensten kunnen verlenen met minder energie.

De verschillende vormen van PGR richten zich er allemaal op om de winsten van de nutsbedrijven los te koppelen van de elektriciteitsafzet of het totale goederenkapitaal. Hoewel PGR geen tovermiddel is, kan een goed ontworpen PGR “bestaande ontmoedigingen voor het investeren in verbeterde efficiëntie vervangen door positieve beloningen voor een uitmuntende prestatie” (Regulatory Assistance Project, 1998).

Een van de meest voorkomende PGR’s is de regulering d.m.v. een opbrengstlimiet, waardoor de maximale opbrengst van een nutsbedrijf wordt beperkt. Bij een dergelijk regulerend systeem hebben nutsbedrijven meer prikkels om de kosten van het opwekken van energie te minimaliseren en zich zo efficiënt mogelijk te richten op het leveren van de benodigde elektriciteitsdiensten. Natuurlijk is het mogelijk dat elektriciteitsbedrijven eenvoudigweg banen schrappen om de kosten te drukken. Als deze regeling echter wordt gecombineerd met andere prikkels voor technische innovaties, dan zou PGR nutsbedrijven kunnen motiveren om op een sociaal wenselijke manier te werk te gaan.