Tegenstroom

Vanaf eind jaren 80 is de elektriciteitsmarkt aan een alles omvattende verandering onderhevig. Van een door de overheid gestuurde markt groeien we naar een commerciele markt toe. De overheidsinvloed op de productie en distributie van elektricitiet neemt steeds meer af en zal volledig overgaan in de handen van commerciele ondernemingen. De Wereldbank (WB), het Internationale Monetaire Fonds (IMF) en regionale banken (ADB, AfDB, IABD, EBRD) zijn al lange tijd actief op het gebied van privatisering en deregulering als invloedrijke adviseurs voor nationale regeringen, als projectontwikkelaars en als verschaffers van ontwikkelingsleningen. Maar al te vaak bevatten de voorwaarden voor die leningen een one size fits all model van energiehervormingen, dat overal toepasselijk is. In zuidelijke landen worden deze maatregelen gepresenteerd als beleid dat gericht is op het verminderen van de armoede. In de landen in het noorden wordt er geliberaliseerd als antwoord op voorwaarden die zijn gesteld in regionale overeenkomsten zoals de Noord-Amerikaanse Vrijhandelsassociatie (NAFTA) en de Europese Unie (EU). De liberalisering van energiediensten vormt ook een groot deel van de dreigende uitbreiding van de GATS-overeenkomst , waarover op dit moment wordt onderhandeld binnen de Wereldhandelsorganisatie (WTO). Overal ter wereld is de positieve sociale invloed van privatisering en deregulering verre van duidelijk.

Dit proces van liberalisering wordt eerder gevoed door ideologische overtuigingen en krachtige private belangen dan dat het gebaseerd is op een serieuze en objectieve beoordeling van al de beschikbare alternatieven. Wat betreft prestatie is er geen wetenschappelijk bewijs waaruit blijkt dat de private sector een competentere en betrouwbaardere producent en beheerder is dan de overheid. Empirische studies laten inderdaad geen significant verschil zien in efficiëntie tussen publieke en private elektriciteitsbedrijven.

In dit boekje zal uitgebreid ingegaan worden op de, vaak negatieve, gevolgen van de liberalisering. De twijfelachtige reputatie die de liberalisering heeft opgedaan, lijkt haar naam volledig waar te maken. De vele negatieve berichten die in de zomer van 2003 over ons werden uitgestort blijken niet op zichzelf te staan, maar passen in een beeld van de afgelopen 15 jaar. Uit privatiseringsprocessen in zuidelijke landen kunnen we zien dat daar vooral de armen te leiden hebben van de gestegen prijzen. De betrouwbaarheid neemt toe, maar wat heb je aan elektriciteit die je niet kunt betalen? De recente grote blackouts in de VS, Engeland en Italie (en de kleinere stroomstoringen in Nederland) laten zien dat het hier ook niet allemaal koek en ei is zoals de politiek ons allemaal graag wil laten geloven.

De energieliberalisering zorgt dan ook overal ter wereld voor publieke verontwaardiging (bijvoorbeeld in Californië, India, Indonesië, Zuid-Korea, Zuid-Afrika, Peru, Mexico en Argentinië). Soms gaat het over verhoging van de elektriciteitsprijzen, soms over de onbetrouwbare dienstverlening en soms gaat het over de neiging van geprivatiseerde elektriciteitsbedrijven om veel mensen te ontslaan. Wat ook het geval is, een ding is duidelijk: de ideologie van energieliberalisering wordt steeds meer op de proef gesteld door de voorbeelden van het falen om betaalbare, betrouwbare en duurzame elektriciteit te leveren.

Hoewel er nog meer samenhangend onderzoek moet worden gedaan naar de politieke economie van energieliberalisering, wordt er in een aantal studies al wel de conclusie getrokken dat het belang van wereldwijd privé-kapitaal en de agenda van multilaterale financiële instituties de belangrijkste drijvende kracht vormen van energieliberalisering en dat sociale en milieutechnische vraagstukken met betrekking tot de energiesector in de meeste gevallen slechts bijzaak zijn (Dubash, 2002; Keet, 2000).

De onderliggende aanname van energieliberalisering is dat de private sector en concurrerende marktmechanismen effectiever en efficiënter zijn dan gereguleerde monopolies. De ervaringen van de laatste jaren bewijzen echter dat het moeilijk is om in de elektriciteitssector een echte concurrerende markt te creëren, en dat energieliberalisering vaak eenvoudigweg het gereguleerde overheidsmonopolie vervangt door een slecht gereguleerde private oligarchie.

De basis voor liberalisering en privatisering van de elektriciteitsmarkt in Nederland werd gelegd in elektriciteitswet uit 1989. Hierin werd voor het eerst opgenomen dat bijzondere grootverbruikers zelf hun stroomleverancier mochten kiezen en dat ze zelfs gerechtigd waren om zelf stroom te importeren. Bijzondere grootverbruikers zijn bedrijven die meer dan 20 GWh per jaar verbruiken (deze zijn samen goed voor 33% van het elektriciteitsverbruik).
Daarnaast werd er een aantal knelpunten geconstateerd waarvoor “marktwerking” de oplossing zou zijn.

Het eerste knelpunt was dat er te weinig afstemming plaatsvond tussen de producenten en de afnemers van de elektriciteit. Het produceren van elektriciteit werd centraal geregeld door de Samenwerkende Elektriciteits Producenten (SEP). De distributie van de elektriciteit vond plaats door de regionale distributie maatschappijen. Er was dus een gescheiden netwerk van producenten en distributeurs. Hierdoor was er geen direct contact mogelijk tussen afnemers en producenten. Dit leidde in sommige gevallen tot te weinig afstemming. Daarnaast waren de kosten van productie en distibutie ondoorzichtig. De producenten rekenden die door aan de distributiebedrijven die het weer aan de klanten doorberekenden, zonder dat er een direct contact mogelijk was tussen producenten en afnemers. Er was hierdoor, voor eindgebruikers, geen transparantie in de kosten. Bovendien rekende iedereen alles aan elkaar door, en dat kon ook gewoon. Er was dus geen noodzaak kosten te besparen of om efficienter te produceren.

Het tweede knelpunt zat in de decentrale productie. Er was is de wet vastgelegd dat alle installaties die meer dan 25 MW produceerden onder de verantwoordelijkheid van de SEP vielen. Al het andere was vrij. Kleine productieeenheden (b.v. windmolens en warmte-kracht-installaties (WKK)) werden niet centraal aangestuurd. En een aantrekkelijke terugleververgoeding stimuleerde de decentrale productie. Veel, van origine, distibutiebedrijven begonnen zich zo meer en meer ook als producent te gedragen. Ze hielpen bedrijven bij het in gebruik nemen van WKK-installaties. Omdat de SEP geen invloed kon uitoefenen op de decentraal geproduceerde elektriciteit onstond er een steeds grotere overproductie.

Als laatste wordt het groeiende klimaatprobleem en het achterblijven van de duurzame elektriciteitsproductie genoemd als een knelpunt. Duurzame energie was (en is) duurder dan conventionele opwekking, maar de stimulering van duurzame energie kreeg niet de vlucht die de overheid ervan gehoopt had. De stimulatie van duurzame energie moest in een markt omgeving, met overheidsprikkels makkelijker te realiseren zijn. Inmiddels is gebleken dat het duurzame vermogen in Nederland niet sneller groeit dan daarvoor.

In 1995 kwam de Nederlands overheid met de derde energienota. In deze nota werd een eerste aanzet gegeven voor de volledige liberalisering van de elektriciteitsmarkt. In eerste instantie werd er van uitgegaan dat er één elektriciteits-productie-bedrijf in Nederland moest ontstaan. Dit om de concurrentie aan te kunnen gaan met buitenlandse producenten (die vaak vele malen groter zijn). Door onwil of onkunde is het de SEP niet gelukt om een groot bedrijf te laten ontstaan. Dit plan is daarna van tafel verdwenen.
Inmiddels zijn er een groot aantal producenten actief op de Nederlandse markt. NUON, Essent, Eneco, Delta, Eletrabel (uit Belgie), E.On (uit Duitsland) en Reliant(1) (uit de VS) hebben allemaal een deel van de productie in handen. Daarnaast zijn er nog tientallen kleine tot zeer kleine productie eenheden actief (windmolens, zonne panelen, wkk-systemen).

(1)
Reliant, die voor 2 miljard euro de centrales had gekocht in 1999 wil ze in februari 2003 voor 985 miljoen euro aan NUON verkopen. De NMA onderzoekt momenteel (november 2003) deze verkoop en heeft er nog steeds geen toestemming voor gegeven.

Een volgende stap bij de liberalisering zou zijn dat er verschillende aanbieders op de markt mogen opereren. Dat dit geslaagd is lijkt geen twijfel. Momenteel zijn er meer dan 40(!) leveranciers actief. Van kleintjes (met een paar duizend klanten) tot hele grote (met miljoenen klanten). Iedereen probeert zich staande te houden op de markt. Hierdoor neemt de transparantie af, want wie kan nu nog overzicht houden op deze markt? Alle leveranciers hanteren verschillende tarieven, een ander service-niveau en hebben verschillende producten (groene stroom in verschillende smaken, bijvoorbeeld). Het is niet onwaarschijnlijk dat er de komende jaren nog meer bij zullen komen. Maar ook dat we nog diverse failliesementen mee zullen maken zoals met EnergyXS.

Het liberaliseren van de elektricitietsmarkt betekent niet dat de overheid alles uit handen geeft. Zo is er duidelijk voor gekozen om het hoogspanningsnetwerk niet te liberaliseren. Om de simple reden dat het niet wenselijk, en al helemaal niet mogelijk is, om meerdere netwerken naast elkaar te exploiteren. Het landelijk hoogspanningsnetwerk is dan ook nog in handen van de overheid, en onder beheer van TENNET. De regional netwerken (die ervoor zorgen dat de elektriciteit bij je huis komt) zijn wel in handen van marktpartijen, maar die marktpartijen moeten andere elektriciteitsleveranciers vrije toegang geven tot het netwerk.
Officieel moeten de productie (energiecentrales), de distibutie (netwerk) en de verkoop gescheiden van elkaar worden, om de concurrentie te vergroten. Hoe dit in de praktijk uiteindelijk uit zal pakken is erg onduidelijk. Bedrijven als Essent, NUON en Eneco bezitten de hele keten, ook al zijn ze formeel gesplitst.

Liberalisering was in eerste instantie de inzet van de overheid. Als dat allemaal geregeld was, kon er (eventueel) geprivatiseerd gaan worden. Er werd van uit gegaan dat het privatiseren niet zo’n vaart zou lopen, omdat de aandeelhouders (provincies en gemeenten) te veel baat zouden hebben bij hun aandelen. Dit blijkt in de praktijk anders uit te werken. De meeste gemeenten en provincies zijn helemaal niet zo geinteresseerd in het aandeelhouderschap. Ze hebben namelijk helemaal niks te vertellen. Eens per jaar mogen ze op komen draven om de jaarrekening goed te keuren, maar ze hebben nauwlijks invloed op de gang van zaken binnen het bedrijf. Ze zien dan ook veel meer brood in het zo snel mogelijk verkopen van hun aandelen.